Решение Новгородского УФАС России от 25.05.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 19 мая 2011 года
В полном объеме решение изготовлено 25 мая 2011 года
Комиссия Новгородского УФАС России (далее – Управление) по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
<...> - председатель Комиссии, заместитель руководителя Управления;
<...> - член Комиссии, главный специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля Управления;
<...> - член Комиссии, специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля Управления,
при участии представителей:
от Администрации Великого Новгорода: <...> по доверенности от 23 марта 2011 года № <...>, <...> по доверенности от 10 мая 2011 года № <...>,
от Муниципального унитарного предприятия Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта»: по доверенности от 18 ноября 2009 года № Б/Н <...>,
рассмотрев дело № 22 по признакам нарушения Администрацией Великого Новгорода части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Установила:
Новгородским УФАС России при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в рамках полномочий, установленных частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции), выявлено постановление Администрации Великого Новгорода от 14 апреля 2007 года № 130 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода» (с внесенными изменениями постановлением от 10 июня 2009 года № 164 Администрации Великого Новгорода). Форма договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах разработана в соответствии с Правилами организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом в Великом Новгороде, утверждёнными решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 112 (с изменениями от 14.04.2009 № 357, далее – Форма договора).
Согласно части 3 статьи 15 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
В ходе антимонопольного расследования установлено, что в вышеуказанную Форму договора включены пункты 3.1.6, 4.1.1, которыми Администрация Великого Новгорода фактически наделила Муниципальное унитарное предприятие Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта» функциями и правами органа местного самоуправления, а также функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Так, пунктом 3.1.6 Формы договора установлено, что МУП «ЦДС ОТ» обязано осуществлять маршрутный (линейный) контроль за регулярностью движения, техническим и санитарным состоянием транспортных средств Перевозчика, соблюдением им требований к водителям, правильностью выдачи проездных документов и учетом выручки.
Пунктом 4.1.1 установлено, что Перевозчик обязан при заключении договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте предоставлять в МУП «ЦДС ОТ» документы, подтверждающие право Перевозчика осуществлять деятельность по перевозке пассажиров на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте.
На основании вышеизложенного, Управлением возбуждено дело № 22 в отношении Администрации Великого Новгорода по признакам нарушения ею части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.
На рассмотрении дела № 22 представители Администрации Великого Новгорода заявили устное ходатайство об отложении рассмотрения дела № 22, мотивируя свое заявление тем, что Администрации Великого Новгорода необходимо время для опубликования постановления Администрации Великого Новгорода от 17.05.2011 № 1875 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пункта» в издании, в котором осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода.
Заявленное устное ходатайство было рассмотрено и отклонено Комиссией по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 47 Закона о конкуренции Комиссия вправе отложить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства:
1) по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с невозможностью явки этого лица или его представителя на заседание комиссии по уважительной причине, подтвержденной соответствующими документами;
2) в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств;
3) для привлечения к участию в деле лиц, содействующих рассмотрению дела, других лиц, участие которых в деле, по мнению комиссии, необходимо;
4) если в ходе рассмотрения дела в действиях (бездействии) ответчика по делу обнаружены признаки иного нарушения антимонопольного законодательства, чем нарушение, по признакам которого было возбуждено дело;
5) в иных предусмотренных Главой 9 Закона о конкуренции случаях.
Основания, заявленного Администрацией Великого Новгорода, сутью которого является предоставление срока для устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий, Главой 9 Закона о конкуренции не предусмотрено.
Учитывая изложенное, Комиссия не нашла достаточных оснований для отложения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем отклонила заявленное ходатайство.
На рассмотрении дела № 22 представители Администрации Великого Новгорода пояснили следующее.
Администрацией Великого Новгорода принято постановление от 17.05.2011 № 1875 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах». Пунктом 2 указанного постановления признаны утратившими силу постановление Администрации Великого Новгорода от 14 апреля 2007 года № 130 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода» и постановление Администрации Великого Новгорода от 10 июня 2009 года № 164 «О внесении изменений в постановление от 14 апреля 2007 года № 130 .
Представители Администрации Великого Новгорода полагают, что Администрация Великого Новгорода, приняв постановление от 17.05.2011 № 1875, таким образом устранила допущенные нарушения части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, и рассмотрение дела № 22 подлежит прекращению.
Комиссия, рассмотрев представленные материалы, выслушав доводы, возражения и пояснения лиц, участвующих в деле пришла к следующим выводам.
Согласно статье 113 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 (ред. от 27.07.2010) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Согласно пункту 1.3 Устава Муниципального унитарного предприятия Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта», утвержденного постановлением Администрации Великого Новгорода от 16.03.2005 № 40 (далее - Устав), Муниципальное унитарное предприятие Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта» является коммерческой организацией.
В соответствии с пунктом 2.1 Устава МУП «ЦДС ОТ» предприятие создано в целях совершенствования организации перевозок пассажиров и багажа на территории города и получения прибыли.
Согласно статье 4 Закона о конкуренции хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Таким образом, в силу статьи 4 Закона о конкуренции МУП «ЦДС ОТ» является хозяйствующим субъектом и не может быть наделено функциями и правами органов местного самоуправления, кроме случаев, установленных законом.
Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) установлено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 34 Устава муниципального образования - городского округа Великий Новгород, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 116 (далее – Устав Великого Новгорода), полномочиями принимать решения в соответствии с законодательством о создании условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и для предоставления транспортных услуг населению, определяет порядок организации транспортного обслуживания населения обладает Дума Великого Новгорода.
Согласно статье 35 Устава Великого Новгорода, Администрация Великого Новгорода осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность по вопросам, отнесенным к ее ведению настоящим Уставом и действующим законодательством. Администрация Великого Новгорода осуществляет собственные полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные ей федеральными и областными законами. К собственным полномочиям Администрации Великого Новгорода в области транспорта и связи, помимо прочего, относятся организация транспортного обслуживания населения и создание условий для предоставления транспортных услуг населению.
В соответствии с законодательством о местном самоуправлении в Российской Федерации и Новгородской области Дума Великого Новгорода своим решением от 28.04.2005 № 112 утвердила Правила организации транспортного обслуживания населения в Великом Новгороде (далее – Правила).
Согласно пункту 1.4 Правил, настоящие Правила обязательны для исполнения на всей территории Великого Новгорода:
должностными лицами органов местного самоуправления, организующими и осуществляющими контроль за пассажирскими перевозками и состоянием транспортных средств;
владельцами транспортных средств, осуществляющими пассажирские перевозки;
водителями транспортных средств, участвующими в пассажирских перевозках;
пассажирами.
В пункте 1.5 Правил приведены основные понятия, используемые в Правилах, согласно которым:
Договор - договор по организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода, заключенный Заказчиком с юридическими и физическими лицами, являющимися индивидуальными предпринимателями, предусматривающий обязательство сторон по организации транспортного обслуживания, в том числе осуществления пассажирских перевозок с учетом требований, установленных настоящими Правилами, в целях обеспечения полного удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках.
Заказчик - Администрация Великого Новгорода, заключившая в установленном порядке муниципальный контракт или Договор.
Разделом 2 Правил установлены полномочия и функции Заказчика
Полномочиями Заказчика, согласно пункта 2.1 Правил, помимо прочего, являются:
контроль и координация деятельности перевозчиков в установленном порядке;
организация транспортного обслуживания населения на территории Великого Новгорода;
утверждение маршрутной сети и согласование расписания движения по маршрутам регулярных перевозок, осуществляемым перевозчиками;
привлечение в установленном действующим законодательством порядке путем проведения торгов в форме аукциона к транспортному обслуживанию населения на территории Великого Новгорода организаций всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей, организация и проведение аукционов.
Согласно пункта 2.2 Правил, функциями Заказчика, помимо прочего, является:
осуществление линейного контроля работы Перевозчиков по показателям регулярности движения, технического и санитарного состояния транспортных средств, соблюдению требований к водителям, правильности выдачи проездных документов и учета выручки, ведению учета дорожно-транспортных происшествий, произошедших с участием Перевозчиков, применение к Перевозчикам санкций, предусмотренных условиями Договоров, контроль выполнения Перевозчиками договорных обязательств;
внесение предложений об изменении условий Договоров, а также, в установленных Договорами случаях, об их расторжении;
сбор в установленном порядке информации о наличии и состоянии пассажирских транспортных средств и кадровом составе Перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживание населения, а также тех, которые потенциально могут быть привлечены к перевозкам;
контроль за объемом работы на маршрутах регулярных перевозок, выполненной Перевозчиками в рамках Договоров;
контроль за регулярностью движения транспортных средств Перевозчика на маршрутах регулярных перевозок;
контроль за оборудованием маршрутов необходимыми для обслуживания пассажиров и работы Перевозчиков объектами транспортной инфраструктуры, прекращение движения транспортных средств на маршрутах, не соответствующих требованиям безопасности перевозок.
Таким образом, Дума Великого Новгорода, утвердив своим решением от 28.04.2005 № 112 Правила организации транспортного обслуживания населения в Великом Новгороде, четко определила функции и полномочия Администрации Великого Новгорода по организации транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг населению.
Соответственно Администрация Великого Новгорода, включив в Форму договора пункты 3.1.6, 4.1.1, наделила хозяйствующий субъект - МУП «ЦДС ОТ» функциями и правами органа местного самоуправления.
Таким образом, Администрацией Великого Новгорода при принятии постановления от 14 апреля 2007 года № 130 осуществлены действия, в частности наделение функциями и правами органов местной власти, а также функциями и правами органов государственного контроля и надзора, хозяйствующего субъекта - МУП «ЦДС ОТ», что запрещено частью 3 статьи 15 Закона о конкуренции.
Правом осуществлять санитарный контроль наделены органы Роспотребнадзора России, а полномочия по контролю и надзору за соблюдением требований к водителям и техническому состоянию транспортных средств наделены органы МВД России и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Данный вывод Комиссии подтверждается ответом Управления государственного автодорожного надзора по Новгородской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (вх. № 7316 от 23.12.2010 Новгородского УФАС России), из которого следует, что действующим в Российской Федерации законодательством не установлено право иных органов, кроме органов контроля и надзора на осуществление контрольных функций по техническому осмотру транспортных средств. Муниципальные унитарные предприятия не имеют право осуществлять контрольные функции по техническому осмотру транспортных средств.
Довод, приведенный на рассмотрении дела представителями Администрации Великого Новгорода о том, что нарушение устранено путем принятия постановления от 17.05.2011 № 1875 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах», в связи с чем рассмотрение настоящего дела подлежит прекращению, является несостоятельным по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие прав, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), в соответствии с пунктом 3 поименованного закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород, принятого Решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 116 правовые акты органов местного самоуправления Великого Новгорода, затрагивающие прав, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), в издании, определяемом решением Думы Великого Новгорода.
Пунктом 1 Решения Думы Великого Новгорода от 26.01.2006 № 249 «Об установлении издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода установлено, что изданием, в котором осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода, затрагивающих прав, свободы и обязанности граждан, является газета «Новгород».
На рассмотрении дела № 22 представителями Администрации Великого Новгорода доказательств официального опубликования постановления от 17.05.2011 № 1875 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пункта», представлено не было. Следовательно, в соответствии с законодательством вышеуказанный нормативный правовой акт, принятый Администрацией Великого Новгорода, не вступил в свою силу.
Кроме того, рассматриваемое постановление Администрации Великого Новгорода размещено в информационно-правовой базе «Консультант Плюс», имеющей широкий круг пользователей, и имеет статус действующего нормативно правового акта. В связи с чем Комиссия считает, что с целью устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий новое постановление от 17.05.2011 № 1875 также должно быть размещено в информационно-правовой базе (базах).
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447, Комиссия
Решила:
1.Признать в действиях Администрации Великого Новгорода нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», допущенное при принятии ею постановления Администрации Великого Новгорода от 14 апреля 2007 года № 130 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода», выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта - МУП «ЦДС ОТ» правами и функциями органа местного самоуправления, а также функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
2.Выдать Администрации Великого Новгорода обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и с этой целью:
- опубликовать постановление Администрации Великого Новгорода от 17.05.2011 № 1875 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пункта» в издании, в котором осуществляется официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода и разместить указанное постановление в электронной информационно-правовой базе (базах) для доведения до сведения неопределенного круга лиц.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии
Решение может быть обжаловано в течении трёх месяцев со дня его принятия в арбитражный суд. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа ч. 2.1 – 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.