Решение Новгородского УФАС России от 01.04.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 25 марта 2011 года
В полном объеме решение изготовлено 01 апреля 2011 года
Комиссия Новгородского УФАС России (далее – Управление) по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
<...> - председатель Комиссии, руководитель Управления;
<...> - член Комиссии, главный специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля Управления;
<...> - член Комиссии, специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля Управления,
при участии представителей:
от Администрации Великого Новгорода: по доверенности от 23 марта 2011 года № … <...>, по доверенности от 27 мая 2010 года № …. <...>,
от Муниципального унитарного предприятия Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта»: по доверенности от 23 марта 2011 года № Б/Н <...>,
рассмотрев дело № 18 по признакам нарушения Администрацией Великого Новгорода (юридический адрес: ул. Большая Власьевская, д. 4, Великий Новгород) части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Установила:
Новгородским УФАС России при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в рамках полномочий, установленных частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции), выявлено постановление Администрации Великого Новгорода от 10 июня 2009 года № 165 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте». Форма договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (далее – Форма договора) разработана в соответствии с Правилами организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом в Великом Новгороде, утверждёнными решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 112 (с изменениями от 14.04.2009 № 357).
Согласно части 3 статьи 15 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
В ходе антимонопольного расследования установлено, что в вышеуказанную Форму договора включены абзац 4 пункта 1.2, пункты 3.1.2, 4.1.1, 4.1.21 и Раздел 8, которыми Администрация Великого Новгорода фактически наделила Муниципальное унитарное предприятие Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта» (далее - МУП «ЦДС ОТ») функциями и правами органов местной власти, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Так в абзаце 4 пункта 1.2 Формы договора установлено, что МУП «ЦДС ОТ» принимает обязательство исполнять функцию по осуществлению контроля за работой Перевозчика по показателям технического и санитарного состояния транспортных средств, соблюдением требований к водителям. Пунктом 3.1.2 Формы договора установлено, что МУП «ЦДС ОТ» осуществляет контроль за работой Перевозчика по показателям технического и санитарного состояния транспортных средств, соблюдением требований к водителям. Пунктом 4.1.1 установлено, что Перевозчик обязан при заключении договора «Об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте» предоставлять в МУП «ЦДС ОТ» документы, подтверждающие право Перевозчика осуществлять указанную деятельность. Пунктом 4.1.21 установлено, что Перевозчик обязан обеспечивать беспрепятственный доступ к подвижному составу (в том числе, находящемуся на линии) сотрудникам МУП «ЦДС ОТ», имеющим удостоверение на право контроля. Разделом 8 Формы договора установлено, что МУП «ЦДС ОТ» контроль за исполнением договора «Об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте» вправе осуществлять сотрудники МУП «ЦДС ОТ», предъявившие удостоверение на право контроля.
На основании вышеизложенного, Управлением возбуждено дело № 18 в отношении Администрации Великого Новгорода по признакам нарушения ею части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.
Как указано в письме Администрации Великого Новгорода от 24.02.2011 № 468-АУ и пояснено представителями Администрации Великого Новгорода на рассмотрении дела № 18, Администрация Великого Новгорода не наделяла МУП «ЦДС ОТ» функциями и правами органов местного самоуправления. МУП «ЦДС ОТ» создано в целях совершенствования организации перевозок пассажиров и багажа на территории города. По поручению Администрации Великого Новгорода, являющейся Заказчиком транспортного обслуживания, МУП «ЦДС ОТ» в соответствии со своей уставной деятельностью, в рамках договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте, форма которого утверждена постановлением Администрации Великого Новгорода от 10 июня 2009 года № 165 (далее – Договор), в соответствии с пунктами 3.1.1 и 3.1.2 Договора осуществляет контроль:
- за исполнением Перевозчиками условий Договора (приложения 2, 3 к Договору) и соблюдением расписаний движения транспортных средств с использованием имеющегося на маршрутной сети Великого Новгорода оборудования;
- за работой перевозчиков по показателям технического и санитарного состояния транспортных средств, соблюдением требований к водителям.
Указанные функции осуществляют должностные лица МУП «ЦДС ОТ» при помощи оборудования, установленного на маршрутной сети города и утвержденного постановлением Администрации Великого Новгорода от 30 апреля 2009 года № 131, а также непосредственно на линии контролерами пассажирского транспорта с предъявлением удостоверения установленного образца.
Перечень показателей, которые на основании приложения 4 к Договору обязаны контролировать должностные лица МУП «ЦДС ОТ», закреплен в приложении 5 к Договору.
К ним относятся:
выход без уважительной причины транспортного средства на маршрут регулярных перевозок без необходимого для учета выполненных рейсов по расписанию оборудования (за каждый запланированный по расписанию рейс); изменение расписания движения в отсутствие установленных нормативными правовыми актами обстоятельств, исключающих вину Перевозчика, без согласования с Заказчиком;
1.нарушение Перевозчиком установленного расписания движения транспортного средства на маршруте регулярных перевозок без уважительной причины;
2.изменение Перевозчиком утвержденной паспортом маршрута схемы движения на маршруте регулярных перевозок без согласования с соответствующими органами и утверждения Заказчиком;
3.использование на маршруте регулярных перевозок подвижного состава вместимостью, не соответствующей условиям договора об организации транспортного обслуживания населения, без согласования с Заказчиком;
4.отсутствие в салоне транспортного средства Перевозчика справочной информации о порядке и Правилах пользования пассажирским транспортом общего пользования;
5.антисанитарное состояние салона транспортного средства Перевозчика при работе на маршруте регулярных перевозок;
6.отсутствие на остановочном пункте необходимого расписания движения пассажирского транспорта на маршрутах регулярных перевозок, обслуживаемых Перевозчиком;
7.отсутствие на транспортном средстве Перевозчика необходимых указателей о маршруте регулярных перевозок или отражение на указателе номера маршрута, несоответствующего номеру маршрута регулярных перевозок, порученному Перевозчику; несвоевременное сообщение в МУП "ЦДС ОТ" обо всех сходах или невыходах транспортных средств Перевозчика на маршрут регулярных перевозок;
8.несообщение в диспетчерскую службу МУП "ЦДС ОТ" о дорожно - транспортном происшествии, произошедшем с участием транспортного средства Перевозчика во время работы на городском маршруте регулярных перевозок;
9.ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей водителем и (или) кондуктором транспортного средства Перевозчика при работе на маршруте, а именно: несоблюдение правил посадки и высадки пассажиров; не объявление установленного названия остановочного пункта; невыдача билета пассажиру, оплатившему проезд; невежливое обращение с пассажирами; курение на рабочем месте; невежливое обращение с контролерами МУП "ЦДС ОТ" при исполнении ими своих служебных обязанностей; не предъявление путевого и (или) маршрутного листа контролерам МУП "ЦДС ОТ" для записи имеющего место нарушения; выезд на линию без билетно-учетного листа и билетов.
Должностные лица МУП «ЦДС ОТ» выявляют вышеуказанные нарушения и составляют акты, которые в соответствии с пунктом 3.2.3 Договора предоставляют в Администрацию Великого Новгорода. Все решения по выявленным нарушениям принимает Администрация Великого Новгорода (пункт 2.3.1 Договора). В силу того, что принятие конечного результата все равно остается за органом местного самоуправления то считаем, что контроль осуществляет Администрация Великого Новгорода.
Представители Администрации Великого Новгорода пояснили также, что Администрация Великого Новгорода применяет штрафные санкции к перевозчикам только по нарушениям, перечисленным в Перечне нарушений договорных обязательств, за которые налагается штраф на Перевозчика (приложение 5 к Договору).
Как указано в письме МУП «ЦДС ОТ» от 22.03.2011 №26-э и пояснено представителями МУП «ЦДС ОТ» на рассмотрении дела № 18, заключенные между Управлением по транспорту и связи администрации Великого Новгорода, МУП «ЦДС ОТ» и всеми хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Великого Новгорода транспортное обслуживание населения, договоры являются возмездными. В соответствии с пунктом 5.3 договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода, заключенного с организациями-перевозчиками, оплата услуг МУП «ЦДС ОТ», оказанных в соответствии с условиями указанного договора, производится перевозчиком исходя из калькуляции затрат по содержанию МУП «ЦДС ОТ», которую согласовывает Заказчик (администрация Великого Новгорода), с учетом затрат, связанных с реализацией в киосках МУП «ЦДС ОТ» доли единых социальных проездных билетов, принадлежащей перевозчику, пропорционально объему оказанных перевозчиком услуг по перевозке пассажиров на городских маршрутах регулярных перевозок, собранному и обобщенному МУП «ЦДС ОТ» в соответствии с условиями и планом закрытия маршрутной сети Великого Новгорода.
Представители МУП «ЦДС ОТ» пояснили также, что работники МУП «ЦДС ОТ» только собирают информацию по выявленным нарушениям Перевозчиком, а акты выявленных нарушений договорных обязательств Перевозчиком, решения о наложении санкций на Перевозчика за неисполнение договорных обязательств принимает орган местного самоуправления.
Комиссия, рассмотрев представленные материалы, выслушав доводы, возражения и пояснения лиц, участвующих в деле пришла к следующим выводам.
Согласно статье 113 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 (ред. от 27.07.2010) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Согласно пункту 1.3 Устава Муниципального унитарного предприятия Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта», утвержденного постановлением Администрации Великого Новгорода от 16.03.2005 № 40 (далее - Устав), Муниципальное унитарное предприятие Великого Новгорода «Центральная диспетчерская служба общественного транспорта» является коммерческой организацией.
В соответствии с пунктом 2.1 Устава МУП «ЦДС ОТ» предприятие создано в целях совершенствования организации перевозок пассажиров и багажа на территории города и получения прибыли.
Согласно статье 4 Закона о конкуренции хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Таким образом, в силу статьи 4 Закона о конкуренции МУП «ЦДС ОТ» является хозяйствующим субъектом и не может быть наделено функциями и правами органов местного самоуправления, кроме случаев, установленных законом.
Доводы, приведенные на рассмотрении дела представителями Администрации Великого Новгорода и МУП «ЦДС ОТ» являются несостоятельными по следующим основаниям.
Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) установлено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 34 Устава муниципального образования - городского округа Великий Новгород, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 116 (далее – Устав Великого Новгорода), полномочиями принимать решения в соответствии с законодательством о создании условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и для предоставления транспортных услуг населению, определять порядок организации транспортного обслуживания населения обладает Дума Великого Новгорода.
Согласно статье 35 Устава Великого Новгорода, Администрация Великого Новгорода осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность по вопросам, отнесенным к ее ведению настоящим Уставом и действующим законодательством. Администрация Великого Новгорода осуществляет собственные полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные ей федеральными и областными законами. К собственным полномочиям Администрации Великого Новгорода в области транспорта и связи, помимо прочего, относятся организация транспортного обслуживания населения и создание условий для предоставления транспортных услуг населению.
В соответствии с законодательством о местном самоуправлении в Российской Федерации и Новгородской области Дума Великого Новгорода своим решением от 28.04.2005 № 112 утвердила Правила организации транспортного обслуживания населения в Великом Новгороде (далее – Правила).
Согласно пункту 1.4 Правил, настоящие Правила обязательны для исполнения на всей территории Великого Новгорода:
должностными лицами органов местного самоуправления, организующими и осуществляющими контроль за пассажирскими перевозками и состоянием транспортных средств;
владельцами транспортных средств, осуществляющими пассажирские перевозки;
водителями транспортных средств, участвующими в пассажирских перевозках;
пассажирами.
В пункте 1.5 Правил приведены основные понятия, используемые в Правилах, согласно которым:
Договор - договор по организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода, заключенный Заказчиком с юридическими и физическими лицами, являющимися индивидуальными предпринимателями, предусматривающий обязательство сторон по организации транспортного обслуживания, в том числе осуществления пассажирских перевозок с учетом требований, установленных настоящими Правилами, в целях обеспечения полного удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках.
Заказчик - Администрация Великого Новгорода, заключившая в установленном порядке муниципальный контракт или Договор.
Разделом 2 Правил установлены полномочия и функции Заказчика Полномочиями Заказчика, согласно пункта 2.1 Правил, помимо прочего, являются:
контроль и координация деятельности перевозчиков в установленном порядке;
организация транспортного обслуживания населения на территории Великого Новгорода;
утверждение маршрутной сети и согласование расписания движения по маршрутам регулярных перевозок, осуществляемым перевозчиками;
привлечение в установленном действующим законодательством порядке путем проведения торгов в форме аукциона к транспортному обслуживанию населения на территории Великого Новгорода организаций всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей, организация и проведение аукционов.
Согласно пункта 2.2 Правил функциями Заказчика, помимо прочего, являются:
осуществление линейного контроля работы Перевозчиков по показателям регулярности движения, технического и санитарного состояния транспортных средств, соблюдению требований к водителям, правильности выдачи проездных документов и учета выручки, ведению учета дорожно-транспортных происшествий, произошедших с участием Перевозчиков, применение к Перевозчикам санкций, предусмотренных условиями Договоров, контроль выполнения Перевозчиками договорных обязательств;
внесение предложений об изменении условий Договоров, а также, в установленных Договорами случаях, об их расторжении;
сбор в установленном порядке информации о наличии и состоянии пассажирских транспортных средств и кадровом составе Перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживание населения, а также тех, которые потенциально могут быть привлечены к перевозкам;
контроль за объемом работы на маршрутах регулярных перевозок, выполненной Перевозчиками в рамках Договоров;
контроль за регулярностью движения транспортных средств Перевозчика на маршрутах регулярных перевозок;
контроль за оборудованием маршрутов необходимыми для обслуживания пассажиров и работы Перевозчиков объектами транспортной инфраструктуры, прекращение движения транспортных средств на маршрутах, не соответствующих требованиям безопасности перевозок.
Таким образом, Дума Великого Новгорода, утвердив своим решением от 28.04.2005 № 112 Правила организации транспортного обслуживания населения в Великом Новгороде, четко определила функции и полномочия Администрации Великого Новгорода по организации транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг населению.
Однако, Администрация Великого Новгорода постановила, что исполнение части ее функций, а именно закрепленных в абзаце 4 пункта 1.2, в пунктах 3.1.2, 4.1.1, 4.1.21 и Разделе 8 Формы договора будет также осуществлять МУП «ЦДС ОТ», являющийся хозяйствующим субъектом.
Соответственно, Администрация Великого Новгорода, включив в Форму договора вышеперечисленные пункты, наделила хозяйствующий субъект - МУП «ЦДС ОТ» функциями и правами органа местного самоуправления.
Правом осуществлять санитарный контроль наделены органы Роспотребнадзора России, а полномочия по контролю и надзору за соблюдением требований к водителям и техническому состоянию транспортных средств наделены органы МВД России и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Также несостоятельность доводов представителей Администрации Великого Новгорода подтверждается ответом Управления государственного автодорожного надзора по Новгородской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (вх. № 7316 от 23.12.2010 Новгородского УФАС России), из которого следует, что действующим в Российской Федерации законодательством не установлено право иных органов, кроме органов контроля и надзора на осуществление контрольных функций по техническому осмотру транспортных средств. Муниципальные унитарные предприятия не имеют право осуществлять контрольные функции по техническому осмотру транспортных средств.
Таким образом, Администрацией Великого Новгорода осуществлены действия, в частности, наделение функциями и правами органов местной власти, а также функциями и правами органов государственного контроля и надзора, хозяйствующего субъекта - МУП «ЦДС ОТ», что запрещено частью 3 статьи 15 Закона о конкуренции.
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447, Комиссия
Решила:
1.Признать в действиях Администрации Великого Новгорода нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», при принятии ею постановления от 10 июня 2009 года № 165 «Об утверждении формы договора об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте», выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта - МУП «ЦДС ОТ» правами и функциями органа местного самоуправления, а также функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
2.Выдать Администрации Великого Новгорода предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, путем приведения абзаца 4 пункта 1.2, пунктов 3.1.2, 4.1.1, 4.1.21, Раздела 8 Формы договора «Об организации транспортного обслуживания населения Великого Новгорода на городских маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте», утвержденной постановлением Администрации Великого Новгорода от 10 июня 2009 года № 165, в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.
3.Об исполнении предписания с приложением подтверждающих документов сообщить в Новгородское УФАС России в срок до 20 мая 2011 года.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии